Bremsversagen in Bayern
Geschrieben am 07.01.2016

Am 1.8.2015 ist in Bayern die Mietpreisbremseverordnung in Kraft getreten. Danach darf bei der Neuvermietung einer Wohnung in insgesamt 144 in der Verordnung genannten Städten und Gemeinden die ortsübliche Miete um maximal 10 % überschritten werden. Ermächtigungsgrundlage für diese Verordnung ist das am 5.3.2015 vom Deutschen Bundestag beschlossene Mietrechtsnovellierungsgesetz mit dem neuen, in das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) eingefügten § 556 d. Diese neue Bestimmung räumt den Bundesländern die Möglichkeit ein, für die Dauer von zunächst 5 Jahren Städte und Gemeinden auszuweisen, in denen aufgrund eines nachgewiesenen, angespannten Wohnungsmarktes eine sogenannte Mietpreisbremse gelten soll. Die Bayerische Staatsregierung hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und am 14.7.2015 die Mietpreisbremseverordnung (GVBl. 2015 S. 250 ff) erlassen.

Eine Überprüfung dieser Mietpreisbremseverordnung anhand der Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache 18/3121) sowie entsprechender Beiträge namhafter Kommentatoren (u.a. RiLG a.D. Hubert Blank, RiAG Prof. Dr. Ulf Börstinghaus, Prof. Dr. Arnold Lehmann-Richter) hat ergeben, dass diese Verordnung mangels ausreichender, der Ermächtigungsgrundlage des § 556 d BGB genügender Begründung, bereits aus formellen Gründen nichtig ist.

Verordnung muss detailliert begründet werden

Anders als bereits bestehende Ermächtigungsgrundlagen, z.B. zum Erlass einer Kündigungssperrfristverordnung (§ 577 a Abs. 2 S. 2 BGB) und zum Erlass einer Kappungsgrenzesenkungsverordnung (Senkung der Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen von 20 % auf 15 %, § 558 Abs. 3 S. 3 BGB), schreibt die Ermächtigungsgrundlage für die Mietpreisbremse (§ 556 d BGB) zwingend eine Begründungspflicht vor. Eine solche Begründungspflicht war aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten, da die Begrenzung der Neuvertragsmieten mit den früheren Wohnraumbewirtschaftungsvorschriften vergleichbar ist (so Derleder KJ 2015, 3) und einen weit stärkeren Eingriff in das Eigentumsgrundrecht (Artikel 14 GG) darstellt als die reduzierte Kappungsgrenze bei der Erhöhung von Bestandsmieten. Ferner hatten die Länder von der Möglichkeit der Herabsetzung der Kappungsgrenze sehr extensiv Gebrauch gemacht mit der Folge, dass eine reduzierte Kappungsgrenze zur Zeit in über 275 Gemeinden gilt. Dies sollte bei der Begrenzung der Neuvertragsmieten nur noch in wirklich begründeten Fällen erfolgen. Daher hat der Gesetzgeber die Anforderungen an eine solche Verordnung verschärft und den Ländern eine Begründungspflicht auferlegt (Schmidt-Futterer, Mietrecht, 12. Auflage 2015, RN 26 zu § 556 d BGB). Diese Begründungspflicht ist nicht nur zwingend; sie muss auch detailliert für jede einzelne Gemeinde erfolgen, d.h. aus der Begründung muss sich ergeben, aufgrund welcher Tatsachen in jedem einzelnen in die Verordnung aufgenommenen Gebiet ein angespannter Wohnungsmarkt im Einzelfall vorliegt. Auf diese Weise soll den verfassungsrechtlichen Maßgaben des Eigentumsschutzes Rechnung getragen und die Entscheidung der Landesregierungen nachvollziehbar gemacht werden (so die Gesetzesbegründung: BT-Drs. 18/3121 S. 30).

Unzureichende Begründung

Nach diesen Vorgaben des Bundesgesetzgebers müsste der Begründung der Mietpreisbremseverordnung vom 14.7.2015 (JMBl. Nr. 7/2015) zu entnehmen sein, aufgrund welcher konkreter Kriterien eine bestimmte Gemeinde in die Gebietskulisse aufgenommen worden ist. Als Kriterien kommen zunächst die in § 556 d Abs. 2 S. 3 BGB ausdrücklich genannten Sachverhalte in Frage:
- Die Mieten steigen deutlich stärker als im bundesweiten Durchschnitt.
- Die durchschnittliche Mietbelastung der Haushalte übersteigt deutlich den Bundesdurchschnitt.
- Die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird.
- Es besteht geringer Leerstand bei großer Nachfrage.

Diese Aufzählung ist nicht abschließend. Eine Mietpreisbremse kann daher auch auf andere vergleichbare Kriterien gestützt werden (so Prof. Dr. Arnold Lehmann-Richter in WuM 2015, S. 206), z.B. Wohnungsversorgungsquote, Wohnungsüberhang /-defizit. Die Begründung der bayerischen Verordnung enthält dazu insgesamt 11 Kriterien.
Allerdings muss in der Begründung der Verordnung jeder in die Gebietskulisse aufgenommenen Gemeinde die für sie maßgeblichen Kriterien zugeordnet werden. Dies ergibt sich zwingend aus der Formulierung der Ermächtigungsgrundlage (§ 556 d Abs. 2 BGB), wonach sich aus der Begründung ergeben muss, aufgrund welcher Tatsachen ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt im Einzelfall vorliegt. Diese Fokussierung auf den Einzelfall zeigt, dass für jede Gemeinde gesondert zu prüfen und zu begründen ist, aus welchen konkreten Gründen ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt (so Blank in WuM 2014, S. 646). Die Begründung muss somit statistisch gesicherte, nachprüfbare Tatsachen enthalten, warum in der jeweiligen Gemeinde eine Mietpreisbremse gelten soll (so auch Schmidt-Futterer, Mietrecht, 12. Auflage 2015, RN 39 zu § 556 d BGB).

Beispiel:
Der Begründung muss zu entnehmen sein, dass für die Gemeinde A die Kriterien 1, 4, 7, 10, 11; für die Gemeinde B die Kriterien 2, 4,7, 8; für die Gemeinde C die Kriterien 1, 3, 5 usw. … maßgeblich waren.

Nur dann ist für den Bürger ersichtlich, aufgrund welcher Kriterien seine Gemeinde in die Gebietskulisse aufgenommen worden ist; und nur dann kann der Bürger im Streitfalle konkretes Datenmaterial anfordern und substantiiert vortragen, warum nach seiner Auffassung die materiellen Voraussetzungen für die Aufnahme seiner Gemeinde in die Gebietskulisse nicht vorgelegen haben (Lehmann-Richter WuM 2015, S. 211).

Unter Missachtung dieser Anforderungen wird dazu in der Begründung der Verordnung durch die Bayerische Staatsregierung lediglich ausgeführt: „Auf der Grundlage der genannten Informationen hat die Bewertung des Verordnungsgebers ergeben, dass die in der Anlage 3 aufgeführten 144 Städte und Gemeinden einen angespannten Wohnungsmarkt aufweisen und daher in die Gebietskulisse zur Mietpreisbremseverordnung aufzunehmen sind“. Dementsprechend enthält die Begründung lediglich eine pauschale Auflistung von 11 Kriterien und eine Nennung der insgesamt 144 betroffenen Städte und Gemeinden – ohne Zuordnung bestimmter Kriterien zu bestimmten Städten und Gemeinden. Daraus ist für den Bürger nicht nachvollziehbar, aufgrund welcher Kriterien seine Gemeinde in die Gebietskulisse aufgenommen worden ist.
So ist z.B. weder aus der Verordnung noch deren Begründung ersichtlich, ob für eine Großstadt wie München andere Kriterien maßgeblich waren als für kleine Gemeinden mit wenigen Tausend Einwohnern. War in der Gemeinde Fahrenzhausen bei Dachau oder in der Gemeinde Schondorf am Ammersee ein überdurchschnittlich starker Mietanstieg maßgeblich? Oder beruht die Aufnahme dieser Gemeinden auf einer hohen Mietbelastungsquote? Oder war es dort vielleicht nur der Wunsch des Bürgermeisters oder des Gemeinderats, in die Gebietskulisse aufgenommen zu werden, um bei Mietern bei der nächsten Wahl punkten zu können? All diese Fragen lässt die Begründung der Verordnung offen. Dies widerspricht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Begründungspflicht und verstößt daher gegen die Vorgaben des § 556 d BGB, wonach sich aus der Begründung ergeben muss, aufgrund welcher Tatsachen in jedem einzelnen in die Verordnung aufgenommenen Gebiet ein angespannter Wohnungsmarkt im Einzelfall vorliegt (Blank WuM 2014, S. 646, Schmidt-Futterer, Mietrecht, 12. Auflage 2015, RN 39 zu § 556 d BGB).

Verordnung unter Zeitdruck

Ursächlich für diese oberflächliche und den Anforderungen des § 556 d BGB nicht genügende Begründung der Verordnung ist wohl der Umstand, dass die Bayerische Staatsregierung bestrebt war, die Mietpreisbremse so schnell wie möglich einzuführen, nachdem bereits kurz nach Inkrafttreten der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage am 1.6.2015 von Politikern und Medien der Vorwurf erhoben wurde, die Bayerische Staatsregierung würde die Einführung der Mietpreisbremse verzögern und träge damit die Schuld an zwischenzeitlich steigenden Mieten. Dieser politisch aufgebaute Zeitdruck hat es nicht erlaubt, monatelang dauernde Erhebungen durchzuführen, um – wie es § 556 d BGB vorschreibt – festzustellen, welche der 11 in der Verordnung genannten Kriterien im Einzelfall in der in der Gebietskulisse genannten Gemeinde vorliegen.

Verordnung ist nichtig

Da es sich bei der Begründungspflicht des § 556 d BGB weder um eine „Kann“- noch um eine „Soll“-Vorschrift handelt, sondern aufgrund der Formulierung („muss“) um eine für die Wirksamkeit der Verordnung zwingende Voraussetzung, führt der vorliegende Verstoß gegen die Begründungspflicht zur Nichtigkeit der Verordnung.

Nichtigkeit wegen fehlender Segmentierung

Der Verordnungsgeber ist grundsätzlich nicht verpflichtet, die Verordnung räumlich auf bestimmte Stadt- bzw. Gemeindeteile zu begrenzen. Vor allem in Ballungsräumen und Universitätsstädten gibt es aufgrund der Labilität des Wohnungsmarktes in jedem Stadt- bzw. Gemeindeteil unterschiedliche Teilmärkte, d.h. sowohl stark nachgefragten schutzbedürftigen Wohnraum als auch Wohnraum, z.B. im hochpreisigen Segment ohne Mangellage und Schutzbedürftigkeit. Das Tatbestandsmerkmal „Gefährdung einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen“ ist daher räumlich nicht exakt eingrenzbar (BGH, Urteil v. 4.11.2015, VIII ZR 217/14). Dagegen kann und muss der Verordnungsgeber die Mietpreisbremse gegenständlich, d.h. auf den nach dem Sinn und Zweck der Ermächtigungsgrundlage schutzbedürftigen Wohnraum begrenzen.
Nach der vorliegenden Gesetzesbegründung soll die Mietpreisbremse der Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenwirken und dafür sorgen, dass einkommensschwächere Haushalte in den betroffenen Gebieten eine für sie noch bezahlbare Wohnung finden können (Bundestagsdrucksache 18/3121 S. 15). Dieser Zweck gebietet es aber gerade nicht, auch Wohnungen mit einer Mietpreisbremse zu belegen, die von Wohnungssuchenden nicht übermäßig nachgefragt sind oder mit denen der Wohnungsmarkt ausreichend versorgt ist und es daher nicht zum Ausnutzen einer Mangelsituation kommen kann (Lehmann-Richter WuM 2015, S. 208 unter Verweisung auf Blankenagel/ Schröder/Spoerr NZM 2015, 1, 18).
In Städten mit einem heterogenen Wohnungsmarkt, wie z.B. in der Stadt München, in der es zwar einerseits einen Mangel an Wohnungen im unteren Mietpreissegment gibt; andererseits aber auch einen signifikanten Markt für hochpreisige Wohnungen im Luxussegment ohne Nachfrageüberhang und ohne Klientel, das nach dem Sinn und Zweck der Mietpreisbremse geschützt werden soll, müssen solche Wohnungen von der Mietpreisbremse ausgenommen werden (so auch Blank, WuM 2014, S. 645, wonach in einer Großstadt eine Differenzierung und Beschränkung auf den Teilmarkt unerlässlich ist).
Solche Ausnahmen sieht die Verordnung für keine der betroffenen Gemeinden vor. Damit verstößt die Verordnung zudem gegen das aus Artikel 20 Grundgesetz abzuleitende Übermaßverbot, das es gebietet, eine Mietpreisbremse auf das erforderliche Maß zu beschränken (Schmidt-Futterer, Mietrecht, 12. Auflage 2015, RN 28 zu § 556 d BGB; Herlitz ZMR 2014, 262; Blank WuM 2014, 641; Lehmann-Richter WuM 2015, 204).

Vermieter kann sich auf Nichtigkeit berufen

Wird der Vermieter von seinem Mieter z.B. auf (teilweise) Rückzahlung der Miete in Anspruch genommen, weil der Mieter der Auffassung ist, die vereinbarte Miethöhe würde gegen die Bestimmungen der Mietpreisbremse verstoßen, ist der Vermieter darlegungs- und beweispflichtig für die Tatsachen, die zur Nichtigkeit der Mietpreisbremse führen. An dieser Stelle kann der Vermieter die vorstehend genannten Argumente gegen die Wirksamkeit der Mietpreisbremseverordnung in das zivilrechtliche Verfahren einbringen. Erfolgt keine Verwerfung der Verordnung durch das Mietgericht, kann nach Erschöpfung des Rechtswegs Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben werden.

Rechtsanwalt Rudolf Stürzer Vorsitzender Haus + Grund München

www.haus-und-grund-muenchen.de

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